Abuso edilizio unitario e valutazione complessiva: i criteri del Consiglio di Stato

Secondo il Consiglio di Stato, l’abuso edilizio unitario deve essere valutato come intervento complessivo, considerando la funzione delle opere e il loro impatto sull’assetto del territorio, e non come somma di singoli manufatti. La frammentazione artificiosa delle opere è giuridicamente irrilevante e non può eludere l’obbligo del titolo edilizio o la sanzione demolitoria.

Quando un abuso edilizio va valutato nel suo insieme e non “a pezzi”?

Un abuso edilizio va valutato complessivamente quando le opere, anche se realizzate in tempi diversi o con tecniche differenti, sono funzionalmente collegate e perseguono un unico risultato edilizio o urbanistico.

Il principio dell’unitarietà funzionale dell’intervento edilizio

Il Consiglio di Stato (sez. VII, sentt. 2 gennaio 2026, nn. 28 e 45) ribadisce un orientamento ormai consolidato: il pregiudizio urbanistico non deriva dalle singole opere, ma dall’insieme coordinato delle stesse, la cui unitarietà funzionale determina un impatto unitario sul territorio.

Ne consegue che:

• la realizzazione diacronica degli interventi non è decisiva;

• il materiale utilizzato (muratura, legno, prefabbricato) è irrilevante;

• l’elemento centrale è la funzione complessiva svolta dai manufatti.

Perché è vietata la frammentazione artificiosa dell’abuso

La scomposizione dell’intervento in opere formalmente autonome è spesso finalizzata a ricondurre i singoli manufatti a SCIA o edilizia libera, a sostenere la natura pertinenziale oppure a rendere astrattamente ammissibile una sanatoria parziale.

La giurisprudenza amministrativa esclude questa possibilità, imponendo all’amministrazione di riqualificare unitariamente l’intervento e di individuare il titolo edilizio complessivamente necessario. Una valutazione atomistica violerebbe il principio di buon andamento e consentirebbe indebite elusioni della disciplina urbanistica.

Quali opere costituiscono “nuova costruzione” anche se realizzate in legno o prefabbricate?

Costituiscono nuova costruzione tutte le opere destinate a soddisfare esigenze stabili e permanenti, indipendentemente dai materiali o dalla tecnica costruttiva utilizzata.

Il criterio decisivo: destinazione d’uso e stabilità nel tempo

Ai sensi degli artt. 3 e 10 del d.P.R. 380/2001, come costantemente interpretati dal Consiglio di Stato, rientrano nella nozione di nuova costruzione tutti i manufatti che alterano in modo stabile lo stato dei luoghi, non hanno carattere meramente temporaneo e sono funzionalmente destinati a un uso abitativo, ricreativo o produttivo continuativo.

Il carattere precario di un’opera non può essere desunto dal tipo di materiale impiegato, ma esclusivamente dall’uso cui essa è destinata.

Caso concreto: pluralità di corpi di fabbrica ad uso residenziale

Nel caso deciso con la sentenza n. 28/2026, il Consiglio di Stato ha qualificato come nuove costruzioni un fabbricato residenziale in muratura, una struttura adibita a salone e palestra e un’ulteriore unità abitativa in legno.

La diversità strutturale non ha inciso sulla qualificazione giuridica, poiché tutte le opere risultavano funzionalmente autonome, destinate a esigenze non precarie e stabilmente inserite nel territorio, con conseguente necessità del permesso di costruire.

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Tettoie, depositi, garage e piscine: quando non sono pertinenze urbanistiche?

Non sono pertinenze urbanistiche le opere che creano nuovi volumi, occupano superfici rilevanti o presentano una propria autonomia funzionale rispetto all’edificio principale.

Il concetto di pertinenza in ambito edilizio

In ambito urbanistico, la pertinenza è riconoscibile solo a opere di modestissima entità, strettamente accessorie e coessenziali al manufatto principale, tali da non alterare in modo apprezzabile l’assetto del territorio.

Ne restano quindi escluse le tettoie di grandi dimensioni, i garage e depositi attrezzi autonomi e, in generale, i manufatti dotati di impianti, servizi o chiusure perimetrali che ne evidenzino l’autonomia funzionale.

Piscina in muratura: perché è sempre nuova costruzione

La piscina esterna in muratura integra una nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) del d.P.R. 380/2001. Essa è priva di natura pertinenziale e richiede il permesso di costruire, incidendo in modo permanente sul suolo e sull’organizzazione dell’area, a prescindere dalle dimensioni.

Case mobili, baracche e sistemazioni del terreno: quando serve il permesso di costruire?

Il permesso di costruire è necessario quando le opere, anche se apparentemente leggere o reversibili, determinano una trasformazione permanente del suolo o sono destinate a soddisfare esigenze abitative stabili.

Spargimento di ghiaia e trasformazione urbanistica

Nel caso esaminato dalla sentenza n. 45/2026, lo spargimento di ghiaia non è stato ricondotto all’edilizia libera, in quanto idoneo a modificare la destinazione d’uso dell’area da agricola a residenziale.

Il criterio valutativo è funzionale e urbanistico: rileva l’effetto prodotto sull’assetto del territorio, non la semplicità materiale dell’intervento.

Case mobili e strutture prefabbricate

La precarietà di un manufatto non dipende dall’assenza di fondazioni, dal carattere amovibile o dal materiale utilizzato, ma esclusivamente dalla temporaneità dell’uso.

Quando una casa mobile o una baracca è destinata a soddisfare esigenze abitative permanenti, è soggetta a permesso di costruire e, in mancanza, legittima l’adozione dell’ordinanza di demolizione.

Implicazioni operative per tecnici e amministrazioni comunali

La corretta qualificazione unitaria dell’intervento abusivo assume un ruolo centrale sia nella fase progettuale sia in quella repressiva.

Per i professionisti tecnici ciò comporta l’obbligo di valutare ex ante l’assentibilità complessiva delle opere e il rischio di diniego della sanatoria in presenza di interventi funzionalmente inscindibili. Per le amministrazioni comunali permane il dovere di contrastare strategie elusive e di ricostruire l’intervento nella sua interezza funzionale, con conseguente legittimità dell’ordinanza di demolizione unica.

Conclusioni

L’orientamento del Consiglio di Stato conferma che l’abuso edilizio non può essere valutato in modo frammentato, ma deve essere ricondotto a un’unica operazione urbanistico-edilizia quando le opere risultano funzionalmente collegate e destinate a soddisfare esigenze stabili. La centralità del criterio funzionale impone a tecnici e amministrazioni una lettura sostanziale degli interventi, volta a prevenire elusioni del regime autorizzatorio e a garantire la tutela dell’assetto del territorio. In questo quadro, la corretta qualificazione unitaria dell’intervento diventa decisiva sia ai fini dell’assentibilità che della legittimità delle sanzioni edilizie.

FAQ – Domande frequenti sull’abuso edilizio unitario

L’abuso edilizio può essere valutato per singole opere?

Solo se le opere sono realmente autonome e prive di collegamento funzionale. In caso contrario, la valutazione deve essere complessiva.

La realizzazione in tempi diversi rende le opere autonome?

No. La giurisprudenza esclude la rilevanza del dato temporale se esiste un unico disegno funzionale.

Le strutture in legno o prefabbricate sono sempre precarie?

No. Conta l’uso stabile nel tempo, non il materiale o la tecnica costruttiva.

È possibile sanare solo una parte dell’intervento abusivo?

In linea generale no, se l’intervento è unitario e inscindibile sotto il profilo funzionale e urbanistico.